党的十九大重点关注决胜全面建成小康社会的战略目标和任务，旨在通过有效政策推动各个领域的发展并引领创新。新时代的到来需要新政策的助推，同时对地方政府的政策创新能力提出了更高要求。创新是党和国家领导人提及的一个高频词，是时代的最强音，也是需要迫切攻克的难题及根本出路。对于政府来说，治理体系现代化是改革的一个重要目标，这离不开政策创新，并真正行动起来推进创新驱动发展战略。无论何种政治体制，都希望自己的政府有更高的效率和更好的服务，政府创新是世界各国的共同课题。

政府创新的工具性意义大于其价值性意义，而公共政策是政府行动所要采取的工具，因此，政策创新是政府提供公共服务和开展公共治理的重要手段。那么，地方政府作为政策创新的主体，如何通过有效的方式实现政策创新？为此，有必要明确创新的概念，并结合我国实际情况，识别地方政府政策创新的类型和实现方式，从而找出提升其创新能力的有效路径。

一、何谓创新和政策创新

（一）创新的内涵

“创新”一词是当前媒体和社会交往常见的一个概念，人们经常用创新来表达一种变迁或变革。“创新”的基本含义是指新观点、新方法、新技术的应用。美国学者罗杰斯长期致力于创新及其扩散规律研究，他指出，创新并不是要创造一个与过去完全不同的东西，“当一个观点、方法或物体被某个人或团体认为是‘新的’的时候，它就是一项创新”。可见，创新并不意味着一定要运用新知识，它并不要求一项知识是第一次创造出来的。

准确理解创新的含义，需要辨析其与发明的区别。发明强调创造性，它是指新工具、新方法、新观点的首创，注重首次发现；而创新强调永无止境的更新，注重创造价值和具有实际收益，它是指新的工具、方法或观点的应用。一般而言，先有发明，后有创新。有关创新的理论研究最早是从企业创新、经济创新等领域开始的。

20世纪初，美国学者熊彼特在《经济发展理论》一书中第一次阐述了创新理论。继熊彼特之后，学术界进一步拓展了创新理论，形成了以卡曼和施瓦茨为代表的技术创新理论和以诺斯和戴维斯为代表的制度创新理论两大流派。